Inovação pergunta a especialistas: os recursos do governo que
apóiam P&D na empresa induzem ou não mais investimentos delas?

Janaína Simões

Apesar de ainda não haver dados concretos que demonstrem os impactos causados pelos novos instrumentos de apoio a pesquisa, desenvolvimento e inovação (P&D&I) nas empresas, especialistas afirmam ser possível detectar alguns sinais de que mecanismos como a subvenção e os incentivos fiscais à inovação estão induzindo o setor privado a ampliar seus esforços nessas atividades. Contudo, na contramão desse otimismo, a Sociedade Brasileira Pró-Inovação Tecnológica (Protec), que reúne associações setoriais industriais nacionais como Abinee, da Indústria Elétrica e Eletrônica, Abimaq, de Máquinas e Equipamentos, Abifina, das Indústrias de Química Fina, Biotecnologia e Suas Especialidades, ABM, de Metalurgia e Materiais, entre outras, afirma que não houve mudanças no cenário por conta dos novos programas do governo, pois o indicador mais claro de ampliação de atividades de inovação, o registro de patentes, continua no mesmo patamar ou até está regredindo.

Três pesquisadores que acompanham as políticas públicas para incentivo à inovação destacam não haver ainda pesquisas capazes de detectar se os incentivos fiscais previstos na Lei 11.196/2005 e a subvenção econômica, lançada pela Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) em 2006, estão ou não induzindo as empresas a investir mais em suas atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação — ou se o dinheiro do governo está substituindo recursos próprios, naquilo que os especialistas chamam de "efeito de deslocamento". Mesmo assim, João Alberto de Negri, economista e pesquisador do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), Mário Salerno, professor e chefe do Departamento de Engenharia de Produção da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (USP), e Carlos Américo Pacheco, professor e pesquisador do Instituto de Economia da Unicamp, chegam perto de um consenso sobre haver indícios de que os novos instrumentos podem induzir as empresas a aplicar mais dinheiro em atividades de P&D&I.

Pacheco não descarta a possibilidade de estar havendo o efeito de deslocamento, visto que os indicadores gerais sobre P&D, como o volume de recursos investidos pela iniciativa privada, ainda não deram sinais de mudança. Salerno relativiza a importância do problema, pois o que importa, na visão dele, é se há aumento das atividades de P&D&I. Negri é convicto sobre os novos mecanismos estarem gerando o chamado "efeito de adicionalidade", o oposto do de deslocamento, em que os recursos públicos motivam as empresas a investir mais. A visão de Roberto Nicolsky, da Protec, é outra. Além de várias críticas aos novos instrumentos, em especial em relação à subvenção, ele destaca que o principal indicador tecnológico, o registro de patentes, está estagnado, com tendência a regredir.

• Experiências anteriores mostram resultados positivos

"O governo deveria encomendar um estudo sobre o tema. Essa é uma questão que precisa ser mais bem investigada", alerta Carlos Américo Pacheco, da Unicamp, que foi secretário-executivo do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) de 1999 a 2002, e secretário adjunto de Desenvolvimento do Estado de São Paulo no primeiro ano do governo Serra. Ele lembra que os resultados estatísticos concretos, como a proporção de investimento privado em P&D em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) ou o número de patentes, indicadores comuns para sinalizar quantitativamente os avanços, não mudaram muito desde o início da década e o período atual, quando houve o surgimento dos fundos setoriais, a promulgação da Lei da Inovação, a criação dos instrumentos de subvenção e a reformulação dos incentivos fiscais da chamada "Lei do Bem".

Pacheco baseia-se em um dos estudos do livro Políticas de Incentivo à Inovação Tecnológica no Brasil, publicado em 2008 pelo Ipea, para supor que políticas públicas para inovação induzem o investimento das empresas. Trata-se do Capítulo 6, "O Impacto do Programa ADTEN Sobre o Desempenho e o Esforço Tecnológico das Empresas Industriais Brasileiras", que já foi tema de Íntegras em Inovação. Assinam o capítulo João Alberto de Negri e Fernanda de Negri, pesquisadores do Ipea, e Mauro Borges Lemos, professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). O ADTEN é o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Empresa Nacional, operado pela Finep com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT).

O programa foi criado em meados dos anos 1970. É reembolsável e existe ainda hoje na Finep, apesar de ser pouco divulgado. Financia projetos de engenharia básica com desenvolvimento tecnológico, implantação de centros de P&D, compra e absorção de tecnologias no País ou no exterior, projetos de qualidade e gestão e de comercialização pioneira. Entre 1997 e 2005, 425 empresas foram beneficiadas pelo programa, com um total de R$ 1,5 bilhão em desembolso. Os autores reconhecem que o alcance do programa é reduzido, mas investigam se a participação no ADTEN levou as empresas a investir mais em P&D&I ou se os recursos apenas deslocaram os investimentos privados em P&D para outras áreas.

Apesar de o programa não financiar apenas atividades de P&D&I, os autores destacam no estudo que, ao comparar as firmas não participantes àquelas que usaram o ADTEN, nota-se maior gasto em P&D no segundo grupo de empresas. Segundo o livro, os resultados indicam haver "evidências robustas" de que os investimentos em P&D realizados pelas firmas foram maiores naquelas que se beneficiaram do ADTEN. Ou seja: o programa estaria alavancando os gastos privados. O ano 2000 foi selecionado porque foi o período em que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) divulgou os resultados da Pesquisa de Inovação Tecnológica (Pintec), que quantifica os investimentos privados em P&D e caracteriza o esforço de inovação das empresas no Brasil.

Para o economista da Unicamp, os indícios demonstrados pela pesquisa do Ipea não afastam a possibilidade de que empresas estejam substituindo seus recursos pelos do governo, ao invés de ampliar seus investimentos. Isso porque os indicadores mais gerais sobre os esforços em P&D&I das empresas, constatados principalmente pela Pintec, não mostram mudanças significativas. "Estamos melhorando os incentivos, mas não assistimos a um aumento no investimento privado. Seria muito provável vermos esse aumento entre 2008 e 2009, mas agora ficou complicado fazer qualquer tipo de análise, porque as empresas estão revendo seus investimentos [por conta da crise econômica]", aponta.

• Pesquisadores sinalizam que PDTI incentivou gasto privado em P&D&I

Mario Salerno, da USP, destaca outro estudo do livro do Ipea, que mostra indícios positivos das ações públicas no fomento a P&D&I: o Capítulo 8, "Avaliação do Impacto do PDTI Sobre o Gasto em Atividades de Inovação e em P&D das Empresas Industriais", de Ana Paula Avellar, professora da Universidade Federal de Uberlândia (UFU). De acordo com Salerno, esse é o único estudo recente que avalia políticas envolvendo incentivos fiscais à inovação e seus impactos. Ele trata do Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial (PDTI), executado entre 1994 e 2005. O programa foi o embrião da Lei 11.196, que concede incentivos fiscais para empresas que invistam em P&D&I.

O PDTI, operacionalizado pela Finep, baseava-se na dedução do imposto de renda e do crédito fiscal incididos sobre o Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ) e o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF). O prazo de concessão do benefício variava de quatro a cinco anos. Em 1997, a crise econômica levou o governo a fazer um forte ajuste fiscal e o PDTI sofreu alterações que reduziram seus benefícios, como o percentual a ser deduzido no IR e o percentual de isenção do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O interesse das empresas reduziu-se: em 2002, apenas seis projetos foram aprovados, contra 11 aprovados em 1994.

Levantamento do MCT citado por Ana Paula diz que, nos 11 anos de vigência do PDTI, foram investidos R$ 5 bilhões e concedidos R$ 287,6 milhões em incentivos para 217 projetos de 267 empresas. Segundo a autora, o que explicou o baixo interesse pelo PDTI por parte das empresas foi a burocracia envolvida na aquisição dos benefícios. Além da necessidade de aprovação prévia, as companhias precisavam apresentar um plano plurianual de desenvolvimento tecnológico, de acordo com a pesquisadora.

Apesar dessas dificuldades, o estudo empírico da pesquisadora mostrou que as empresas participantes do PDTI tiveram resultados positivos. Ana constatou que elas apresentaram gastos em atividades de inovação superiores em relação às não participantes. "Esse resultado pode indicar, em certo sentido, que participar do PDTI auxilia positivamente o gasto das empresas", escreveu Ana Paula.

Salerno, da USP, lembra que o PDTI apoiou 217 projetos em 12 anos (1993-2005). "Só em 2006, foram 130 os projetos cujos relatórios foram recebidos pelo MCT", comenta, comparando o número de firmas que integraram o PDTI com as companhias que fizeram uso dos incentivos fiscais no primeiro ano de vigência da Lei 11.196, conforme balanço divulgado pelo MCT. Os 130 projetos resultaram em R$ 229 milhões em benefícios fiscais concedidos pelo governo apenas em 2006.

Ele destaca ainda que o objetivo dos novos mecanismos de apoio a P&D é aumentar a capacidade de inovação da economia brasileira. "Se para isso a empresa coloca mais dinheiro, menos ou o aplica melhor, não sei. O que se quer, em última instância, é aumentar a capacidade inovativa e o poder das empresas localizadas aqui, atrair mais P&D para o Brasil e induzir as empresas que estão aqui a fazer mais P&D", afirma. "Se elas estão colocando menos dinheiro, mas fazendo mais P&D, então está bom. O principal é que quem faz P&D tem uma vantagem, de qualquer forma", completa. Para ele, se o País quiser atrair mais atividades de P&D&I, não tem como fazê-lo sem uma política de atração de investimentos, mesmo que essa política não leve as empresas aqui instaladas a ampliar seus esforços.

• Pesquisador do Ipea é categórico: não há deslocamento de investimento

João Alberto de Negri, um dos organizadores do livro Políticas de Incentivo à Inovação Tecnológica no Brasil — o outro é Luís Claudio Kubota — é enfático: tem certeza que os novos mecanismos de apoio às atividades de P&D&I nas empresas não estão promovendo um deslocamento dos investimentos. Para ele, as empresas não estão tirando dinheiro que investiriam de qualquer forma em projetos de P&D&I para aplicar em outras áreas.

"Levará dois a três anos mais para termos um grande número de empresas investindo, mas a tendência é que, com o tempo, tenhamos uma ampliação das empresas nas despesas de P&D&I", afirma. Parte de sua convicção é resultado do trabalho de pesquisa que coordenou no Ipea e que originou o livro já citado. "Nossas pesquisas demonstram que há efeitos de adicionalidade nas políticas de fomento às empresas. E não temos evidências empíricas mostrando efeitos de deslocamento", acrescenta. O pesquisador destaca que os novos mecanismos colocaram o Brasil como um país detentor de um arcabouço legal de apoio à inovação que nada fica a dever aos países desenvolvidos.

• Representante da iniciativa privada vê falhas nos mecanismos

Roberto Nicolsky, diretor da Protec, tem visão oposta. Já no final do VII Encontro Nacional de Inovação Tecnológica (Enitec), evento anual realizado pela entidade, as resoluções divulgadas pelos integrantes da Protec foram críticas, em especial no que se refere ao programa de subvenção. Realizado entre 17 e 18 de setembro, em Brasília, o Enitec deste ano destacou que a subvenção não está atendendo ao seu objetivo básico, que é contribuir para o desenvolvimento de produtos e processos inovadores em empresas nacionais.

Na visão da Protec e das entidades tecnológicas setoriais que são suas associadas, como as instituições IPD-Maq e IPD-Eletro, ligadas, respectivamente, à Abimaq e à Abinee, os critérios para a escolha de tópicos — chamados pelo MCT de áreas estratégicas — não se mostram claros para a sociedade. Além disso, os editais assumiram um caráter de encomenda tecnológica. As resoluções do Enitec acusam ainda a existência de pesquisadores que usam um Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) "laranja", ou seja, cientistas que criam empresas para acessar os recursos da subvenção e dar continuidade a pesquisas puramente acadêmicas. Esse tipo de projeto, segundo a Finep, tem sido apresentado nos editais, mas não é aprovado no processo de seleção.

Nicolsky diz não ser fácil responder se os novos mecanismos de fomento a P&D&I estão motivando as empresas a investir mais, ou se simplesmente estão substituindo os recursos das companhias. "Não dispomos de dados concretos. Não há entre nós a cultura da avaliação dos resultados reais. Ficamos sempre nos típicos indicadores acadêmicos: recursos oferecidos, teses defendidas, artigos científicos publicados, apresentações em conferências internacionais, etc.", afirma. "Se olharmos o indicador quantitativo típico da tecnologia, as patentes, vemos que não temos evoluído. Ao contrário, temos tido regressões. E se olharmos o número de empresas, vemos que são essencialmente as mesmas, com a exceção inócua das "empresas-laboratório", as grandes ganhadoras da subvenção", critica. O que Nicolsky chama de empresas-laboratório são "firmas recém-criadas por pesquisadores ou pequenas empresas que se tornam 'sócias' do projeto pela cessão do CNPJ".

O diretor da Protec afirma ainda que são poucas as empresas do setor produtivo beneficiadas pelos editais. Segundo ele, não chegam a 300, considerando os diferentes programas: subvenção econômica, incentivos fiscais, financiamento e recursos humanos. "Nós não conseguiremos nos tornar atores no mercado mundial e impactar o nosso PIB enquanto não chegarmos a algo como as 16 mil empresas que a Coréia, que tem um PIB da mesma ordem de grandeza, conseguiu motivar", destaca.

Para ele, as empresas grandes e as que já realizam P&D com alguma tradição podem estar substituindo recursos. "A saída é a mobilização das pequenas e médias empresas produtivas da área de indústria manufatureira, mas que precisam apoio tecnológico, além dos recursos. Mas estas estão excluídas pelas dimensões do piso dos projetos nas agências. Se não conseguirmos encontrar o caminho para envolvê-las no processo inovativo, não alcançaremos o nosso propósito de universalizar a inovação", destaca.

Como exemplo para dar de contraponto ao que tem sido feito pelo governo, Nicolsky citou o Edital Senai de Inovação, que está em sua quinta edição. Segundo ele, esses editais têm atendido indústrias pequenas e médias com grande sucesso porque levam o projeto ao final, juntamente com a empresa. "Uma política inteligente seria as agências repassarem a esses editais os 20% dos recursos aplicados para atender as indústrias pequenas", defende, referindo-se ao que prevê o artigo 65 da Lei Complementar 123, conhecida como Estatuto da Empresa de Pequeno Porte.

O diretor da Protec menciona também iniciativas isoladas em entidades tecnológicas setoriais que dispõem de laboratórios próprios, como o Instituto Brasileiro de Tecnologia do Couro, Calçado e Artefatos (IBTeC), por exemplo, que se localiza em Novo Hamburgo, Rio Grande do Sul. "No momento são poucas e de pequena dimensão, mas outra política eficiente seria apoiar de modo sistêmico a disseminação de laboratório em entidades tecnológicas setoriais. A Coréia tem mais de 200, e nós contamos nos dedos de uma única mão quantas temos no Brasil", finaliza, defendendo a ampliação das entidades reunidas pela Protec.